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從城鎮化大趨勢看中國房地產政策優化方向

文 | 巴曙鬆 孫曉鵬 楊現領
摘要:
當前中國城鎮化率已接近60%,仍有較大上升空間,將在未來十年集中釋放,城鎮人口增量近2億。增量人口從東西梯度向多中心發展,中等以上城市規模和小城市數量發育較快,長三角、京津冀和珠三角三大城市群形成核心引領結構,房地產市場表現出以人帶量、價格分化的特征。供地方麵表現為人地協同差、土地效能低,住宅供地協同性問題將會凸顯。中國城鎮化能否增加國民財富,決定因素在於城市結構與產業結構雙調整。政策優化方向可歸結為4個層麵:(1)調整城市和產業機構,充分釋放城鎮化活力;(2)多種開發模式並舉,提升用地效能和行業持續性;(3)人口-住房政策聯動,解決城鎮人口住房需求;(4)合理配置調控工具,保障房地產業良性發展。
 
一、城鎮化還有多大空間?
 
(一)當前水平:城鎮化率較低,上升空間較大
 
中國當前城鎮化率為58.5%(2017),略高於鳳凰彩票平均水平(54.8%),但在G20國家中還處於較為落後的位置,僅排在印度(33.6%)和印尼(54.7%)之前,而發達國家城鎮化水平都在80%左右(見圖1)。從鳳凰彩票主要國家發展規律來看,城鎮化率的提升是必然趨勢。隨著工業化的不斷推進,農村人口會不斷轉化為城市人口,城鎮化率會不斷提升。中國城鎮化率剛剛接近60%,未來仍有10%~20%的上升空間。
 
 
(二)國際經驗:快速發展期後半段,速率仍居高水平
 
曆史數據的分析表明,歐美發達國家的城鎮化具有明顯的規律性特征(見圖2)。總體來看,城鎮化發展可以分為四個階段:(1)起步準備期(1800s-1850s):城鎮化率從10%提升到20%左右;(2)快速發展期(1850s-1970s):城鎮化率從20%左右快速增長到70%以上;(3)緩慢調整期(1970s-1980s):城鎮化率超過70%後進入10~20年左右“橫盤”階段;(4)良性發展期(1980s-):歐美發達國家城鎮化率以小速率持續增長。從時間上看,我國城鎮化曆程滯後歐美發達國家大約100年,但後發優勢明顯。當前中國城鎮化速率雖有所放緩,但增長仍處於較高水平(年均增長率在3%以上)。
 
 
 
 
(三)未來預測:未來十年集中釋放,人口增量近2億
 
根據聯合國預測,中國城鎮化率達到70%以上對應的時間是2030年(見圖3)。同類研究預測結果也得出類似結論(喬文怡,2018)。結合國際經驗,以歐美模式和拉美模式兩種情景分析,中國城鎮化率均在2028年達到70%。也就是說,到2030年中國城鎮化還有至少10年的較快上升通道,城鎮化率將提升10%左右。結合聯合國人口預測數據[1],到2030年對應的城鎮人口增量為1.8億人以上,兩種國際經驗模式的預測增量為1.9億,因此未來十年近2億的城鎮人口增量是一個確定的結論。
 
從增量發展的角度看,2030年對於房地產而言是一個關鍵時間點。以人均建成區麵積0.5平方公裏/萬人保守計算和25%的住房用地配套,未來十年建設用地增量約為1萬平方公裏,住宅用地增量約為25億平方米。以城鎮人均住房麵積36平方米/人(2016年)計算,未來十年住房麵積增量為72億平方米。因此,未來10年的集中放量是我國城鎮化的最後一波房地產增量紅利。 
 
 
 
二、增量人口如何分布?
 
(一)空間分布:從東西梯度向多中心發展
 
根據聯合國預測數據,未來城鎮人口的流動格局將由東西梯度向多中心方向發展(見圖4)。未來城市人口增量主要在東部地區,比重高達51.8%,在城市尺度上的空間分布特征將呈現多中心發展趨勢。
 
(二)城市類型:小城打底,大城發育
 
從城市類型來看,小城市人口數量較為穩定,大城市以上級別人口占比相比其他類型城市人口增長更快,城鎮人口分布呈現“小城打底,大城發育”的特征。預計到2030年,中小城市人口總量保持穩定,但比例不斷縮小,大城市-特大城市-超大城市人口和所占比例將進一步增加(見圖5)。
 
 
(三)城市群分布:三大核心引領,新結構形成
 
30萬以上人口城市分析表明,2018年長三角、京津冀和珠三角三大城市群城鎮人口占全國比重達到44%,2018-2030年的人口增量中約有43.4%的比例將會繼續流向三大城市群,其次長江中遊、成渝和中原城市群流入比例合計為22.3%(見表1)。京津冀、長三角、珠三角三大核心城市群頂端優勢積累的勢能在空間上進行擴散、傳導和釋放,轉化為中國其他城市群的發展動能,不同城市群內部和之間發生聯動,形成了中國城市發展的新格局。城市群發展梯度從高到低依次分為4個層次和區域:三大核心城市群→沿海其他城市群→樞紐城市群→外圍城市群。
 
 
(四)市場影響:以人帶量,價格分化
 
城市城鎮人口的增加會對房地產需求產生影響。常住人口增量與住宅商品房累計銷售麵積總體上呈現正相關,可以總結為“以人帶量”的特征(見圖6)。“以人帶量”在城市之間也存在較大差異,以重慶、成都、武漢、鄭州為代表的城市住宅商品房累計銷售麵積快於人口增量,而以上海、北京、深圳、廣州和天津為代表的城市呈現出人口增量相對快於住宅商品房累計銷售麵積增長,表明人口增量帶動作用相對較小,需求沒有充分轉化。
 
在住宅商品房平均銷售價格方麵,總體上房價與人口增量都隨著時間變化不斷增加,但呈現分化趨勢。以北京、上海、深圳為代表的城市房價上漲幅度明顯快於常住人口增量速度,而重慶、成都、西安等城市房價上漲速度並未超過或者接近常住人口增速(見圖7)。
 
 
三、城市土地如何供應?
 
(一)用地現狀:人地協同差,土地效能低
 
1978年以來我國經曆的快速城鎮化過程,核心表現為建成區麵積和城鎮人口的成倍增長。在土地層麵,我國城鎮化人地協同性較差,表現為兩大特征:第一,土地城鎮化明顯快於人口城鎮化。1981-2016年,中國城鎮人口增長了3.9倍,年複合增長率為4.0%,而建成區麵積增長了7.3倍,年複合增長率為5.8%(見圖8)。考慮到城市人口密度梯度特征和大城市的人口集聚效應,這種差異實際比統計數據更大。相關分析表明,我國人地失調類型城市占73.25%(吳一凡,2018)。第二,土地利用率較低,效能較差。我國人均建成區麵積從1981年的不到0.4平方公裏/萬人,增長到2016年的接近0.7平方公裏/萬人(見圖9)。相同的城鎮建設用地,並未向著支撐更多人口的方向發展。
 
 
(二)供地方向:區域平衡,密度依賴
 
從省域層麵來看,隨著城鎮化水平的提高,人均建成區麵積呈現不斷縮小的態勢,即人地協同性不斷提高(見圖10)。上海的土地集約利用程度最高,北京和天津的土地利用效率有待進一步提升。城鎮化率超過60%的省份較為分散,60%以下省份人均建成區麵積相對集中。整體來看,未來土地供給應當注重區域平衡,保證人地協同發展。
 
深圳、上海、廣州-佛山、北京、天津等城市的建成區人口密度和規模在國際主要大城市中居於前列,但與東京、首爾等亞洲現代化大都市相比似有上升空間(見圖11)。在中國各大城市土地供給增速趨緩的背景下,人口密度和城市規模應適度提升以滿足人口增長需求。
 
 
(三)市場影響:城市和住宅供地協同性問題凸顯
 
城市新增建設用地與住宅用地存在一定的比例關係,我國當前水平約為30%左右。目前來看,城市新增建設用地與房地產企業購地之間的協同性較差,上海、成都、天津、西安、青島等城市新增建設用地與市場化住宅供地之間的轉化率相對較高,其餘大多數城市的新增建設用地很難有效轉化為市場化住宅用地,尤其是福州、長沙、大連、西寧、廣州等城市,這也凸現出中國城市和住宅供地協同性較差的問題(見圖12)。
 
中國城鎮化快速發展期尚未結束,未來仍需大量土地用於房地產開發建設,應當合理調整城市建設用地規劃結構,在保證其他用地需求的前提下,適當增加房地產建設用地規模。同時,房地產未來土地供給放緩,準入門檻提高,必然要求產品種類多元化、產品結構合理化和較高的產品質量。城區存量土地改良、已建低效用地改造和新增建設用地高質量發展將成為三大開發主題,這就要求更高的土地市場化水平(巴曙鬆和楊現領,2014)。
 
 
四、國民財富如何增長?
 
(一)國際經驗:兩條道路,兩種前景
 
人是城鎮化的目的,城鎮化必然歸結為人民生活水平的提升。高城鎮化率國家中,歐美發達國家表現為高城鎮化率高收入,而拉美國家表現為高城鎮化率低收入(見圖13)。中國城鎮化率略高於鳳凰彩票平均水平,但人均GDP距鳳凰彩票平均水平尚有一定差距。
 
 
從歐美發達國家經驗來看,城鎮化與國民財富的增長緊密聯係。城鎮化率達到70%左右時,人均GDP會出現指數增長(相對於城鎮化率,見圖14)。與城鎮化率時間規律相比較,人均GDP指數增長期正好對應城鎮化率70%~75%的緩慢調整期,拉美國家錯過這一調整期,進入了中等收入陷阱。這一結論也被國際城鎮化路徑研究所印證(吳誌強等,2017)歐美發達國家和拉美國家的兩種情景中國都有可能發生。
 
 
(二)路徑歸因:城市結構與產業結構雙調整
 
根據Barro和Sala-i-Martin的鳳凰彩票增長條件趨同假說,鳳凰彩票增長可歸因於複雜的要素係統,包括投資率、人力資本積累、政府職能、基礎設施狀況、體製和政策環境等等(Barro & Sala-i-Martin, 1995),而城市正是這些要素的集合載體。城鎮化發展初期表現出對國民財富的推動作用,取決於這些增長條件的改善使鳳凰彩票增長趨同,但隨著城鎮化發展,這些因素的邊際效應在遞減。當鳳凰彩票增長的外生推動力不強時,必須完成向以全要素生產率為主要驅動力的內生性鳳凰彩票增長模式的轉變,否則鳳凰彩票發展和國民財富增長就會陷入停滯(蔡昉,2011)。
 
在城鎮化層麵,這種轉變有賴於城市結構和產業結構的協同調整。城市結構調整主要是通過城市間聯係和城市內部功能要素重新布局使資源配置合理化,產業結構調整主要是通過內生性產業升級和高質量結構級聯使鳳凰彩票動能有效傳遞。
 
(三)市場影響:以財富增長激發消費動能
 
以累計指標衡量,消除年際波動因素,城市人均GDP與房價之間具有明顯的指數拉動作用,表現為人均GDP越高,對房價的拉動作用就越明顯(見圖15)。深圳、北京、上海、廈門、杭州等東部發達城市,由於人口集中和資源集聚,房價對人均財富的響應更加劇烈,而廣州、長沙、青島、武漢、鄭州等城市,相應稍弱。總體來看,我國廣大中西部城市表現為低房價、低人均收入,未來增長空間還很大。
 
如果中國發展轉型順利,未來房地產業麵對的消費群體是一個財富(購買力)不斷增長的群體,住房需求將趨於多元。產品方麵,從滿足城市常住人口基本居住需要的產品,到梯次差異明顯的改良性產品,再到高端的多元化需求產品,品類要求不斷增多,附加服務體係也趨於完善。供給方式方麵,針對不同收入水平的消費群體,對應不同的產權和使用權分割和組合策略。
 
 
五、政策重點與優化方向
 
(一)調整城市和產業機構,充分釋放城鎮化活力
 
1.省級層麵上,根據不同地區和城市城鎮化階段與發展差異,因地製宜,因地施策,突破城市發展瓶頸。
 
北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江6省市做好產業升級和城市結構性調整,優化存量,穩步建立城市更新機製。中西部省市根據不同城鎮化階段製定城鎮化路線圖,用好增量,合理開發建設用地,引導人口和產業集聚。東北地區則結合產業結構性調整和戰略性轉移,整體收縮,將發展要素優先匹配有條件的重點城市,形成地區級聯帶動鏈。
 
2.城市層麵上,因城施策,建立中國特色的城市聯動體係和全要素產業結構。
 
發揮北京、上海、廣州、深圳四大城市的頭部引擎作用,引導和鼓勵高端資源不斷數量集聚和結構優化,積聚發展勢能,探索政企合作、社會各方協作建立全國性的人流、物流、資金流、信息流綜合平台。打通四大城市與其他城市、尤其是與樞紐城市群核心城市的傳導通路,強化交通連接、人才連接、資金連接和信息連接,促進優質發展勢能到動能的順暢轉化。外圍城市根據區位和資質優勢,配套國際合作、投資、人才等優惠政策包,促成有條件的城市散點開花。城市群核心城市做好產業結構性外遷,同時構建以創新驅動為核心的全要素生產結構,在適度集聚基礎上建立多中心的良性格局。
 
3.優化房地產企業整體結構。
 
實施行業準入製度,淘汰粗放型企業,政策和資金向優質開發商傾斜,鼓勵企業強強聯合和合理兼並。在城市群中心城市,尤其是北京、上海、廣州、深圳等具備示範效應的城市,以產品為導向引導行業多元化發展。搭建政企聯合、企企聯合平台,推出優惠政策和對價機製,開發適合低收入群體的政策性住房。鼓勵房地產企業推出不同層級的住房更新產品和不同附加值的新房產品,對應相應的中等收入和高收入人群。
 
(二)多種開發模式並舉,提升用地效能和行業持續性
 
1.以TOD(交通導向)模式為空間指引,形成城市和產業的基本空間格局。
 
整合城市間和城市內交通資源,高鐵、輕軌、快速公交一體化建設,並與空運和水運結合,打通空中走廊、水上走廊和陸路走廊全方位交通格局,增加城市間各實體要素的流通性。以交通站點為中心,合理布局產業、居住用地和配套基礎設施,產業規劃、住房建設與交通規劃緊密結合,促進土地的聯合開發和集約利用。
 
2.以HOD(居住導向)模式為配套指引,形成房地產綜合產品體係。
 
在15分鍾內生活圈模式下,完善醫療、衛生、體育、休閑、鳳凰彩票等居住配套,增強公共設施的可達性和服務的連接度。鼓勵多主體參與,提供優質的多元化公共服務和多樣化增值服務。支持通勤圈與生活圈整合創新,鼓勵職住一體化發展。
 
3.以EOD(生態導向)模式為質量指引,增強城市和房地產業的可持續性。
 
完善環境類限製性指標,強化負麵清單管理,淘汰落後產能和粗放開發模式。增訂生態類功能性指標,鼓勵生態修複和優化,提升產業的生態附加值和住宅的使用舒適度。製定房地產業全生命周期產品標準規範,打通和優化產品生命周期環節,研究和出台基於5R原則(減量化、再使用、再循環、再生、拒用)的行業規範。
 
(三)人口-住房政策聯動,解決城鎮人口住房需求
 
1.調節城鎮人口空間分配,打開需求層級。
 
在人口空間分布上,將大城市遷徙和聚集人口進行分流。一方麵,發揮市場的基礎調控作用,增強區域中心城市、核心城市周邊城市的鳳凰彩票舒適度,提升城市整體活力,緩解大城市的無序擴張和人口壓力;一方麵,按照城市發展梯度反向匹配優惠政策包,引導中西部地區人口就近城鎮化,為城鎮化增量下的房地產產能提供足夠的釋放層級和釋放空間。在核心城市的消費者分級上,通過優化落戶政策和二次分配降低低收入農業轉移人口數量和比例,通過發展模式轉變和城市結構性調整紅利導向擴大城市中等收入人群比例,同時鼓勵高收入人群的消費升級,帶動行業向好發展。研究和推廣合理的城市間人口流動機製,以人口流動帶動資源流動,帶優產業要素配置。
 
2.以居住權為核心,打通市場壁壘,從根本上改革住房製度。
 
以住房使用權為核心,通過住房各項權益分離與再整和,製定“房改路線圖”。研究和實施住房產權與公共附加權益的解綁機製和住房使用權與公共附加權益的捆綁機製,將住房的公共服務釋放到住房實際使用者上來。研究和實施住房產權和使用權的分離機製,通過市場手段,逐步放大房屋租賃市場和租賃權益,同時做強住房供應和使用。住房、住房所有者、住房使用者三者關係打散和隨機組合,有效降低市民生活成本和通勤成本,滿足城市不同收入群體的居住需求。新型住房製度可以選擇核心城市局部區域和區域次級城市作為試點,再行推廣。
 
3.完善消費傳遞鏈條,構建全流通市場。
 
根據消費者行為習慣,增強新房與二手房的市場聯動,釋放自有住房房源。引導和鼓勵中介平台匹配房源質量梯度和消費者需求梯度,做好房屋買賣和租賃市場的深度融合。通過住房改革賦予租賃住房的基本公共服務權益,培植租賃市場發育,並逐步占據30%以上比重,起到市場穩定器的作用。在城市、城市群和全國城市體係三個層次上建立住房的“全流通市場”(貝殼研究院,2018),與城市發展要素傳導相聯係,形成城市發展的重要推動力。通過政企合作方式,強化住房交易信息平台在市場調節和監管輔助方麵的作用,製定市場規範,保障全流通市場的健康和持續發展。
 
(四)合理配置調控工具,保障房地產業良性發展
 
1.政策管製向政策引導過渡,係統優化宏觀調控。
 
隨著房地產業發展轉型,宏觀調控也應逐漸轉變為以引導為主,管製為輔,引導工具到管製工具梯次配置,逐級使用,促進產業健康發展。供給側方麵,以市場為基準建立土地供應和住房供應的價格調控機製。通過利率和稅收優惠鼓勵政策性住房開發和入市,降低交易成本,滿足城市低收入者和農業轉移人口的住房需求。研究實施房產稅和空置稅製度,盤活住房存量,進入買賣和租賃市場。構建跨企業的融資平台,配合利率調整工具,持續激活產業資金流動性,尤其引導資金向城市更新熱點區和中西部城市流動。需求側方麵,運用調控工具做好需求引導,形成產業發展層級推力和傳導。對於剛性需求群體,在保障政策性住房持續有效供應的基礎上,激活市場存量,實施租售同權製度,給予一定的政策性價格優惠配比和稅費減免,並配置一定比例的免息或低息貸款。對於改善性需求群體,鼓勵房屋置換,對於釋放基本供應的主體行為給予政策優惠。對於資產配置群體,鼓勵房屋用於出售和出租,同時享受一定的稅收減免。對於投資性需求,通過稅費手段降低頂部核心城市的收益,將購買市場向區域中心城市和次中心城市進行政策引導。對於投機性需求,采取全方位管製措施進行打壓和杜絕,降低房地產泡沫風險。
 
2.用好戶籍調控,確立戶籍向居住證製度轉變路徑。
 
發揮戶籍在人口引導方麵的作用,在北京、上海、廣州、深圳和其他沿海核心城市,注重發揮戶籍在高端人才引入和流動方麵的作用,在基本公共服務之外提供附加服務,有利於城市房地產的優質發展。在全國核心城市外圍和樞紐城市群,發揮戶籍短期內的人才吸引作用,有效疏導大城市人口,形成房地產發展的有力支撐。在外圍城市群和就近城市化地區,戶籍製度與公共服務協同發展,作為一種行政管理手段使用。通過城市頂端到末端發展的反向配置,逐步取消戶籍製度,進一步釋放人口發展動能。
 
參考文獻
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[2] 巴曙鬆, 楊現領. 新型城鎮化融資與鳳凰彩票改革[M]. 北京:中國工人出版. 2014.
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[5] 喬文怡, 李功, 管衛華等. 2016-2050年中國城鎮化水平預測[J]. 鳳凰彩票地理, 2018.
[6] 吳一凡, 劉彥隨, 李裕瑞. 中國人口與土地城鎮化時空耦合特征及驅動機製[J]. 地理學報, 2018, 73(10).
[7] 吳誌強, 楊秀, 王偉. 中國城鎮化的發展方向與城鄉規劃應對[J]. 政府管理論, 2017(00): 65-80.
 
作者簡介:
巴曙鬆,香港交易所董事總經理、首席中國鳳凰彩票學家,北京大學彙豐鳳凰彩票研究院執行院長
孫曉鵬,貝殼研究院分析師
楊現領,貝殼研究院院長
 
文章來源:《中國保險資產管理》2019年第2期第68-78頁(總第22期)
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